Rapport Hervé Berville, une nouvelle approche pour bâtir un vrai partenariat ?

Rapport Hervé Berville, une nouvelle approche pour bâtir un vrai partenariat ?

Le député Hervé Berville a remis son rapport Un monde en commun, un avenir pour chacun, assorti de trente-six propositions pour moderniser la politique française de développement. Lucide dans l’évaluation qu’il porte, ce rapport innove dans plusieurs de ses propositions mais il ne rompt pas foncièrement avec une vision technocratique et centralisatrice de l’aide, un marqueur français.

par Philippe Jahshan (président de Coordination SUD) et Pierre Jacquemot (président du Groupe Initiatives)

 

exergue1La critique est claire. Elle confirme largement tous les constats établis par les nombreux rapports parlementaires, par le Conseil économique, social et environnemental plus récemment ou par l’OCDE, sans compter ceux répétés de Coordination SUD. La coopération française reste une politique publique médiocre, mal pilotée, pusillanime dans l’expression de ses finalités, incapable d’établir une relation partenariale. Elle demeure peu innovante dans ses méthodes de travail, modeste dans les moyens qu’elle mobilise. Elle présente un fort déséquilibre en faveur des prêts la rendant impuissante à intervenir dans les zones et auprès des populations les plus fragiles.

Changer l’aide, inclure davantage les acteurs·rices

Pour la nouvelle génération des acteurs·rices du développement au Sud, en Afrique notamment, l’aide évoque une conception caritative et une posture condescendante. Elle se nourrit d’une forme de paternalisme, antinomique avec le vrai partenariat. Conçue et gérée d’en haut, la relation avec les pays de coopération attend d’être profondément modifiée dans ses modalités et ses principes. Le renouveau attendu doit partir d’une optique inverse. Il ne s’agit plus de « faire de l’aide » ou de l’assistance, mais d’établir une relation fondée sur l’écoute réciproque et l’appropriation, pour accompagner le renforcement et la prise d’autonomie des capacités locales. Un tel partenariat n’est pas abstrait, il repose sur des principes, une histoire, le partage de valeurs et d’intérêts communs.

Le député prône donc une nouvelle approche. Autour du maître d’œuvre que doit être le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, divers acteurs·rices doivent être désormais mieux associés parce que : « (…) des réseaux collaboratifs, des fondations, des organisations de la société́ civile, des entreprises privées ou des entités publiques se déploient en dehors des cadres traditionnels pour répondre à l’urgence des défis communs (…) . Tant en France que dans les pays en développement, ces actions endogènes esquissent des transformations durables (…). » Une heureuse reconnaissance de la grande diversité des acteurs·rices.

Fait assez rare pour être mentionné, le traitement dans le rapport d’Hervé Berville de la question des migrations est satisfaisant. Les diasporas sont plusieurs fois évoquées pour être valorisées dans leur rôle ici et là-bas. L’approche de l’Union européenne tendant à mêler enjeux de régulation migratoire et instruments de développement est critiquée.

A juste titre, Hervé Berville, demande l’élaboration d’un document cadre fixant la stratégie globale dont manque aujourd’hui la politique française de développement, afin de contribuer à bâtir une « mondialisation équitable et soutenable ».

Le rapport fait plusieurs propositions bienvenues pour soutenir et amplifier l’effort pour l’action humanitaire au-delà de ce que le Cicid de 2018 a acté. Il décline plusieurs mesures sur la mobilisation autour des objectifs de développement durable (ODD), de l’implication citoyenne ou de la jeunesse. L’ensemble de ces propositions mérite d’être approfondies mais comporte des pistes à explorer.

 

Les chiffres de l'APD

Des perspectives budgétaires pour les organisations de la société civile

Sur le plan des moyens, le rapport d’Hervé Berville suggère que la prochaine loi d’orientation prévue pour 2019 soit assortie d’une loi de programmation budgétaire. Ceci pour projeter la croissance des volumes d’aide publique au développement (APD) à 2025 et préciser les parts de subventions notamment aux pays prioritaires (ils sont 19 actuellement), les répartitions entre aide bilatérale et multilatérale et, il faut le saluer, la part transitant par les organisations de la société civile. Cette proposition judicieuse fait écho au plaidoyer de Coordination SUD.

Plus précisément, le rapport plaide pour que la France atteigne 1 milliard d’euros de sa part d’APD transitant par sa société civile à l’horizon 2022, dont 70 % en soutien aux initiatives de celle-ci. Une proposition qui permettrait à la France de rattraper en partie son retard par rapport aux pays de l’OCDE. Elle permettrait de donner un sens à la volonté déjà exprimée par Emmanuel Macron d’une « coopération de proximité », en relation directe avec les acteurs·rices de terrain.

exergue3A cet égard, deux propositions vont dans le bon sens. Celle de reconnaître aux ambassades un rôle plus important dans le dialogue partenarial avec des moyens propres. Celle de faire de l’AFD une « plateforme d’intermédiation partenariale ». Il serait bon en effet que l’agence se pense enfin en « croissance externe » en intégrant comme une donnée fondamentale les capacités des organisations de solidarité internationale (OSI) françaises, des collectivités locales, des institutions de recherche et de l’ensemble des acteurs non étatiques de façon générale. Il faudra que l’AFD apprenne à faire faire plutôt que de croire qu’elle peut tout faire par elle-même !

Le rapport reste peu éloquent sur la capacité très particulière des OSI à satisfaire aux objectifs de connaissance des milieux d’intervention, d’efficience dans les réalisations, de transparence et de redevabilité. Ce n’est pas faute de l’avoir expliqué : les OSI conduisent des études et des diagnostics, formulent des projets, mettent en place des maîtrises d’ouvrages, animent des réseaux pluri-acteurs. Elles participent au renforcement institutionnel des acteurs·rices locaux, sans omettre la production de formations et connaissances. En clair, elles constituent des compétences pour la coopération française peu reconnues et peu mobilisées.

Une vision évaluative simpliste

La question de l’efficacité revient sans cesse dans le rapport. A juste titre si l’on en croit les critiques permanentes portées contre l’APD française. En matière de solidarité – comme dans d’autres domaines –, il faut être « efficace » et « redevable ». Il faut des impacts mesurables à tout prix et rendre compte à l’aide d’indicateurs. Difficile de contester ce point de vue, mais il est trop simpliste et les OSI savent d’expérience que le développement est rétif à l’évaluation aveugle. Les résultats à attendre des projets ne sont pas toujours perceptibles à court terme, surtout lorsqu’ils visent des changements de fond, par essence rebelles à la quantification. Il faut accepter qu’aucun projet ne suive exactement le cheminement prévu car les aléas sont nombreux. La démarche par les résultats ici préconisée et imposée par la majorité des bailleurs, empêche de mettre en œuvre une approche participative si les acteurs·rices concernés ne sont pas associés en amont à la définition des besoins, ni au processus de changement, ni à l’évaluation.

Trop souvent, et le rapport n’échappe pas à ce biais, les concepts sont instrumentalisés – pauvreté, climat, genre – avec des cases et des grilles à remplir et qui remplacent les analyses du jeu complexe des acteurs·rices. Sans référence aux sciences sociales, point de salut. Sans irrigation par le terrain et sans leçons tirées de l’expérience, aucune chance de réussir. La commission indépendante pour l’évaluation dont la création est proposée par le député serait bien avisée de ne pas être un simple organe de contrôle par le haut, mais celui d’une animation ouverte et participative de l’exercice évaluatif entendu comme une aide à l’apprentissage commun et partagé.

Définir l’orientation à donner à l’aide et à ses modalités d’action ne résume pas à une politique en faveur d’un développement partenarial. Elle doit se penser dans sa double dimension, environnementale et sociétale. En outre, elle doit reconnaître que divers autres facteurs que l’aide agissent puissamment, en positif comme les apports des migrant·e·s ou les initiatives en faveur du commerce équitable, en négatif comme les évasions de capitaux. Ils sont au moins aussi déterminants. La cohérence d’ensemble devra donc être recherchée dans les discussions à venir, en amont de la prochaine loi.

 

rapport Hervé Berville, quelles suites ?

Cet article a été publié dans le dernier numéro des NDS (automne 2018 pdf). Retrouvez les principaux articles en html :

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