Fonds d’urgence de l’Union européenne pour l’Afrique : une aide détournée

Fonds d’urgence de l’Union européenne pour l’Afrique : une aide détournée

En novembre 2015, l’Union européenne a annoncé la création d’un fonds fiduciaire d’urgence pour l’Afrique, visant à s’attaquer au « défi » des migrations irrégulières. Ce mécanisme de financement mobilise les ressources de l’aide publique au développement sans que son efficacité soit assurée au regard des besoins et des stratégies des pays partenaires.

Les chef.fe.s d’États ou de gouvernement européens et africains, réunis en sommet de haut niveau à La Valette fin 2015, ont acté la mise en place d’un « fonds fiduciaire d’urgence en faveur de la stabilité et de la lutte contre les causes profondes de la migration irrégulière et du phénomène des personnes déplacées en Afrique », connu sous le sigle de FFU. Ce nouvel instrument de financement a pour objectif de répondre à une situation de crise identifiée par les institutions européennes. Il vise à apporter une réponse rapide à l’accroissement des déplacements forcés dans certaines zones fragiles du continent africain et à la hausse des arrivées de migrant.e.s irréguliers.ères en direction de l’Europe. Les promoteurs du FFU feignent ainsi de croire qu’il est possible de désamorcer les causes profondes des migrations contraintes dans une logique de court terme.

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Conçu comme un ins­trument d’urgence, le FFU est pourtant financé a plus de 90 % par l’aide publique au développement : en priorité par le Fonds européen de dévelop­pement (FED), mais aussi par l’Instrument de coopération pour le développement, inclus dans le budget de l’Union européenne (UE). Le pilotage et la mise en place du FFU ne semblent pas res­pecter les principes de l’efficacité de l’aide, qui reposent pourtant sur un consensus mondial. Ce standard international, auquel les différents acteurs.rices du développement sont censés se conformer, compte cinq prin­cipes. Deux d’entre eux semblent particu­lièrement mis à mal dans le cadre du FFU : ceux de l’appropriation et de l’alignement. Le premier prévoit que les pays bénéficiaires de l’aide exercent une réelle maîtrise sur leurs politiques et stratégies de développement et assurent la coordination de l’action à l’appui du développement. Le deuxième exige des donateurs de reposer l’ensemble de leur sou­ tien sur les stratégies nationales de dévelop­pement, les institutions et les procédures des pays partenaires.

Une gouvernance pilotée depuis Bruxelles sans réelle transparence

La gouvernance du FFU est structurée autour de deux organes principaux : le Conseil d’administration et le Comité opéra­tionnel. Le premier, en charge de définir la stratégie globale du fonds, est constitué de représentant.e.s des États membres et autres contributeurs. Il est piloté par la Commission européenne. Le comité opéra­tionnel est lui responsable de la sélection des projets. Il est composé des États contri­buteurs et de la Commission. La gouvernance du FFU ne donne pas de véritable place autour de la table aux pays bénéficiaires et aux organisations régio­nales, telles que la Communauté écono­mique des États de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao) et l’Union africaine, reléguées au statut de simples observateurs. Cette gestion est bien loin de celle mise en place dans le cadre du FED, principale ressource du FFU. Le FED stipule que soit désigné un ordonnateur national dans chaque pays bénéficiaire, représen­tant le pays dans les activités de coopération et participant pleinement à la gestion des financements. La coopération proposée par l’Union européenne ne semble pas aller dans le sens d’un partenariat équilibré mais bien d’une emprise tentant de s’imposer aux États africains un à un. Les projets du FFU sont surtout conçus à Bruxelles et par les seuls États membres, pour répondre à des objectifs stratégiques qui leur sont propres. Le processus de sélection des projets est opaque et il se trouve que ce sont ces mêmes États membres et leurs opérateurs qui sont responsables de la mise en place de la grande majorité des projets dans le cadre de ce fonds.

La gestion des migrations, la prévention de la migration irrégulière, le retour et la réadmission, le renforcement des capa­cités sécuritaires sont autant de sujets qui préoccupent les institutions européennes mais qui ne correspondent pas toujours aux besoins et aux préoccupations locales. La priorité donnée au renforcement des fron­tières s’oppose aux logiques régionales de libre circulation et risque de déstabiliser les économies régionales, comme c’est le cas de la Cedeao. De plus, elle ne répond pas au besoin de favoriser la mobilité et de pro­ mouvoir les apports positifs des migrations au développement. Pour Coordination SUD, le FFU ne peut être efficace que s’il permet aux ONG, aux organisations de la société civile locales et aux autorités des pays par­tenaires de participer de manière significa­tive à la conception et à la mise en œuvre des projets, en répondant aux besoins des populations et dans le respect des droits humains. Le Parlement européen doit éga­lement avoir une voix dans la prise de déci­sion stratégique du FFU. Il faut souligner la nécessité des mécanismes de transpa­rence à mettre en place, pour s’assurer de la bonne utilisation de la ressource publique.

Un détournement de l’aide publique au développement

La notion de flexibilité est d’une grande importance pour comprendre le FFU. Les procédures d’élaboration et de validation des actions sont censées être simplifiées et accélérées. Ceci devrait permettre de raccourcir la durée de la procédure : de trois à quatre mois au lieu de douze à dix -huit mois. En toute logique, le décaissement plus rapide des fonds serait alors favorisé. Cette démarche semble répondre à une volonté des décideurs.euses politiques d’envoyer un message fort aux citoyens et citoyennes européennes : l’Europe agit.

Avec la mise en place des procédures flexibles, les fonds de l’aide publique au développement, principale ressource du FFU, peuvent ainsi être réorientés sans aucun contrôle démocratique. Une situa­tion particulièrement problématique dès lors que l’on consi­dère qu’une partie de ces fonds provient du budget de l’UE, qui fait l’objet d’une négociation entre in­stitutions européennes et d’un vote parlementaire.

Mobiliser l’aide publique au développement dans le cadre d’un fonds qui vise notamment à gouverner les migrations a des consé­quences extrêmement négatives sur le res­pect du mandat de cette aide. En effet, tel qu’il est défini dans le traité de Lisbonne, l’objectif de l’aide publique au développement est de lutter contre la pauvreté. Quand l’aide est détournée de cet objectif premier pour servir la gestion des flux migratoires, elle ne peut que s’éloigner des besoins réels des pays partenaires pour répondre aux intérêts stratégiques de l’UE. Cela a des consé­quences concrètes en termes de program­mation de l’aide, qui se concentre alors sur les pays et régions qui se trouvent sur les routes migratoires vers l’Europe.­

Un lien entre migrations et développement qui demeure incompris

exergue2L’aide publique au développement est perçue, dans le cadre du FFU, comme un moyen de neutraliser les migrations en travaillant sur les causes dites profondes. L’évidence scien­tifique dément ce présupposé de base : à court terme, l’amélioration des conditions de vie favorise les migrations, car elle rend la mobilité envisageable. La corrélation entre le niveau de développement d’un pays et la diminution des migrations n’intervient qu’à long terme, dans une temporalité qui va au­-delà de l’urgence du FFU. De ce fait, le FFU n’est pas seulement contraire aux engagements en matière d’efficacité de l’aide, mais surtout inef­ficace dans les objectifs qu’il se fixe en matière de gestion des migrations.

Pour Coordination SUD, il est déraisonnable de continuer à augmenter les ressources du FFU sans une discussion sur les orientations stratégiques de ce fonds et une remise en cause de ses modalités de gouvernance et de ses pratiques partenariales. Plus largement, il est indispensable de questionner l’approche européenne en matière de migrations et de garder à l’esprit que les migrations ne demandent pas à être combattues. Les per­sonnes migrantes sont des vecteurs puissants de développement et de résilience pour les territoires d’origine, de transit et de destination. L’aide publique au développement doit servir à créer les conditions de vie satisfaisantes per­mettant aux femmes et aux hommes de sortir d’une migration contrainte pour exercer plei­nement leur droit fondamental à la mobilité.

par Patricia Spadaro, chargée de mission (Coordination SUD)

Cet article a été publié dans le dernier numéro des Nouvelles de SUD.

 

La France premier bénéficiaire du fonds fiduciaire

La France a contribué au Fonds fiduciaire d’urgence à hauteur de trois millions d’euros, le seuil minimal qui donne un droit de vote aux comités opérationnels et qui permet, de ce fait, d’avoir une influence sur le choix des projets à financer. Au 31 décembre 2016, le montant des projets français approuvés par cette instance était de 234 millions d’euros. La France est ainsi le premier État membre de l’Union européenne dans la mise en œuvre des projets financés par le FFU, loin devant l’Allemagne (avec 170 millions d’euros de projets approuvés), l’Espagne (107 millions) ou l’Italie (69 millions). Sur l’enveloppe totale de 234 millions, mise en œuvre en grande majorité par les opérateurs de l’État français, 211 millions d’euros se concentrent sur une priorité géographique majeure : la région du Sahel et du Lac Tchad et particulièrement l’Afrique de l’Ouest. Ensuite, 19 millions d’euros sont destinés à la région de la Corne de l’Afrique et quatre millions pour le Nord de l’Afrique, notamment le Maroc et la Tunisie.