Analyses et propositions sur l’action humanitaire dans les situations de crise et post-crise

Rapport de MM. Boinet et Miribel à M. Bernard Kouchner, Ministre des Affaires Étrangères et Européennes

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ÉLÉMENTS DE PRÉSENTATION DE L’ANALYSE ET DES RECOMMANDATIONS
Le présent rapport établi à la demande de Monsieur Bernard Kouchner, Ministre des Affaires Étrangères et Européennes, concerne l’action humanitaire française et l’action de notre pays dans les situations de crise et de  post-crises, qu’il s’agisse de conflits ou de catastrophes. Ce rapport présente d’une part, une analyse de la situation (contexte international, rôle des différents acteurs) et d’autre part, une série de  propositions.
L’action humanitaire s’est trouvée profondément renouvelée depuis 40 ans à l’initiative de personnes et d’ONG convaincues qu’il fallait secourir les populations en danger, parfois même sans l’accord des autorités concernées. L’aide humanitaire  s’est depuis considérablement développée, tant dans ses financements que dans ses capacités opérationnelles et son efficacité avec un soutien du public et des médias.
Ce mouvement « sans frontières », pour les secours humanitaires d’urgence, né en France et représenté dans notre pays par un certain nombre d’ONG, s’est largement internationalisé tout en entraînant le soutien des  institutions. La multiplication des crises survenues après la fin de la Guerre Froide,  la défaillance de divers États, l’émergence de fondamentalismes divers et l’affirmation renouvelée des rapports conflictuels au Moyen Orient, en Afghanistan ou dans le Caucase ont induit de nouveaux défis. L’humanitaire a dû évoluer pour mieux répondre aux besoins des populations affectées, de plus en plus nombreuses.
D’autres types d’acteurs se sont impliqués dans l’aide humanitaire, qu’il s’agisse des forces armées, des collectivités locales, des entreprises avec leurs fondations ou encore des grandes institutions caritatives traditionnellement plus orientées vers le développement. De nouvelles initiatives sont nées en matière de formation, recherche, ressources humaines pour répondre aux besoins générés par ces développements de l’action humanitaire.
La mission que le Ministre a confiée aux auteurs du présent rapport a permis d’identifier un paradoxe qui structure cet exercice et les propositions qui le concluent : Malgré les déclarations des divers gouvernements, et contrairement à ce qui se passe dans de nombreux pays, en Europe notamment, l’État a en fait très peu accompagné et soutenu directement le développement  de l’action des acteurs humanitaires en France.

Depuis une vingtaine d’années, il y a eu peu de progrès en matière de partenariat entre les pouvoirs publics et les acteurs humanitaires privés. Même si ce partenariat est utile et si les relations sont en général bonnes, les ONG humanitaires ne perçoivent pas l’existence d’un dialogue suffisant entre l’État et la société civile sur les questions humanitaires. Certes, les ONG mobilisent aussi des ressources auprès de la Commission Européenne et des Nations Unies auxquelles la France contribue, parfois de manière significative (ex : Fonds Européen de Développement). Mais de façon générale, la qualité du dialogue et du soutien sont irréguliers et globalement en deçà de ce qui est attendu par les ONG, qui ont elles-mêmes à évoluer dans leurs relations avec les pouvoirs publics
Pour aller à l’essentiel, le dispositif public français humanitaire se caractérise :
–  par la modicité de ses financements,
–  par la dispersion des structures,
–  par une action menée souvent au coup par coup,
–  par l’absence totale de financement des programmes  humanitaires de reconstruction en sortie de crise,
–  par une implication insuffisante dans le dispositif humanitaire international
–  et par un manque de reconnaissance sur le plan international.
Les recommandations du Comité d’Aide au Développement (CAD) de l’OCDE vont dans ce sens et confirment notre analyse et nos propositions. Nous ne prendrons qu’un seul exemple révélateur de ce manque : En 2009, le Centre de Crise du MAEE finançant l’aide humanitaire d’urgence a disposé d’un budget de 12 millions d’euros dont 4 millions pour participer aux programmes d’une vingtaine d’ONG et organisations caritatives actives dans une quarantaine de pays !
Pourtant les défis sont bien là :
–  Nous pensons notamment à la quarantaine de conflits actuels qui agitent le monde avec le risque de les voir se diffuser autour d’eux de proche en proche, comme on le voit en Irak, en Afghanistan ou en Somalie ;
–  Nous pensons aussi aux catastrophes naturelles ou provoquées par les changements climatiques et dont le nombre va en augmentant (depuis 1975, le nombre de celles-ci est passé chaque année de 100 à 350

et le nombre de personnes affectées de 50 millions à 300 millions ! Au moins 36 millions de personnes se sont déplacées suite à des catastrophes naturelles en 2008 et elles pourraient atteindre 200 millions en 2050) ;
–  Nous pensons encore à la pauvreté (crise alimentaire, effets du changement climatique, crise économique) et à de grands changements structurels induits par la démographie mondiale (de 6,8 milliards en 2009 à 9,4 milliards en 2050, pour l’essentiel dans les pays pauvres), ou de l’urbanisation (plus de 100 millions de nouveaux urbains chaque année, principalement dans les pays du sud) ;
–  Nous pensons aussi aux réfugiés et déplacés, au nombre de 42 millions en 2008 dans des situations qui ont tendance à se pérenniser, et aux vastes mouvements migratoires générés par les conflits, la pauvreté, les
changements climatiques et qui pourraient aller en s’amplifiant.
Ces défis constituent autant de risques de déstabilisation pour beaucoup de pays, y compris parfois pour ceux que l’on présentait comme des modèles hier, le Kenya ou la Côte d’Ivoire ; Si l’aide humanitaire n’a pas la réponse à tout, elle est de plus en plus mobilisée et ne cesse de s’adapter et de se développer pour répondre dans le temps aux besoins vitaux de populations  plus nombreuses.
Dans ce contexte, nous sommes confrontés à diverses problématiques humanitaires majeures qui font l’objet d’un débat soutenu et qui nécessitent des choix qui concernent des centaines de millions d’êtres humains dans de nombreux pays déstabilisés.
Il y a là de grands enjeux pour l’avenir de notre monde ; Il y a de grandes questions relatives à l’organisation de l’aide internationale et la France, qui assure des responsabilités mondiales, doit être à la hauteur des exigences morales et matérielles qui se posent pour l’aide humanitaire mondiale.
Ce rapport nous conduit à faire cinq grands axes de recommandations stratégiques (résumés ci-dessous) et que nous développons de manière détaillée dans le dernier chapitre du rapport. Les points principaux de ces recommandations sont les suivants :
–  Nous proposons, en concertation avec les acteurs humanitaires indépendant l’élaboration par le MAEE d’un document cadre de référence d’une « politique humanitaire de la France » définissant une stratégie, regroupant des ressources et se dotant d’une organisation coordonnée. Ce document serait présenté au Conseil des Ministres et au Parlement.
–  Cette « politique humanitaire de la France » doit être fondée sur le texte du  « Consensus Européen sur l’Action Humanitaire » que la France a  adopté en 2007 avec les  trois instances de l’Union Européenne : le Conseil Européen, la Commission Européenne, le Parlement Européen. Ce texte reconnaît les principes de l’aide humanitaire que sont l’humanité, la neutralité, l’impartialité, et l’indépendance qui déterminent les relations avec les acteurs humanitaires.
–  Nous proposons que le MAEE regroupe les ressources  nécessaires pour doter le Fonds d’Urgence Humanitaire (FUH) d’un budget annuel à hauteur de 30 millions d’euros et créer un fonds destiné notamment au financement des programmes humanitaires et civils de reconstruction en sortie de crise de l’ordre de 50 millions d’euros. Quand les opérations extérieures réalisées par le Ministère de la Défense représentent en moyenne  850 millions d’euros chaque année, il serait logique de créer un fonds de reconstruction post-crise pour les besoins civils et humanitaires. Nous demandons aux autorités françaises d’augmenter la part d’APD transitant par les ONG françaises  pour atteindre un montant de 160 millions d’euros d’ici 2012,  conformément à leur engagement.
–  Pour faire vivre cette « politique », nous proposons notamment l’organisation d’une conférence humanitaire annuelle entre les pouvoirs publics, les acteurs privés et les médias.
–  Dans le cadre d’une politique de partenariat visant à soutenir structurellement les ONG, nous proposons qu’un pourcentage du FUH soit dédié à des programmes de soutien aux ressources humaines, à la formation, à
l’évaluation des programmes, à la capitalisation de l’expérience, à la recherche et à la publication. Cela permettrait de  mieux répondre à la nécessité  d’évaluer les résultats des programmes mis en œuvre.

Nous proposons  une implication plus forte au sein de l’Union Européenne  et dans le cadre des Nations-Unies, notamment en défendant l’indépendance de l’aide humanitaire de la Commission Européenne, en  participant à la revue budgétaire de l’UE à mi parcours en 2010, dans la perspective d’augmenter le budget de DG ECHO au niveau d’un milliard d’euros pour la période 2014-2018, et de participer activement au COHAFA (Comité pour l’action humanitaire et l’aide alimentaire).
–  De la même manière, nous proposons au MAEE de s’investir plus effectivement dans les mécanismes des Nations Unies en charge de l’action humanitaire pour être une force de proposition et d’amélioration. Il s’agira notamment d’assurer le respect des principes humanitaires, en veillant, par exemple, au respect des Principes de Partenariat et à la spécificité et à la reconnaissance de la fonction de Coordinateur Humanitaire des Nations Unies (HC) par rapport au Représentant Spécial du Secrétaire Général (RSSG) en charge des questions politiques. Il s’agira aussi de s’assurer que la mise en place  des « missions intégrées »,dont l’Afghanistan est un exemple parlant, et dans lesquelles beaucoup d’acteurs humanitaires ne  veulent pas être « embarqués », n’aillent pas à l’encontre de l’action humanitaire. En effet, l’accès aux populations en danger dans les conflits est une priorité absolue pour les humanitaires. Ce type de mission intégrée génère immanquablement une tension dans la relation entre le militaire au  service du politique et l’humanitaire au service des populations en danger. Ces questions qui sont au cœur de nombreux conflits nécessitent que la France s’y investisse, en débatte avec ses partenaires et précise ses positions.
–  Pour conclure, les auteurs de ce rapport proposent une évolution majeure de l’état d’esprit, des méthodes et des moyens qui positionnent la France comme un partenaire majeur de l’aide humanitaire internationale avec les acteurs clefs et dans le respect du  mandat de ces derniers.